山東省青島市城陽(yáng)區(qū)野生動(dòng)植物保護(hù)志愿者在白沙河入海口濕地，放歸一只救助的國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物紅隼。 王海濱攝
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新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，野生動(dòng)物交易與濫食對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成的重大隱患，引發(fā)了全社會(huì)的高度關(guān)注。疫情所暴露出來(lái)的現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)體系的短板和弱項(xiàng)，亟待在法律法規(guī)層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并及時(shí)補(bǔ)充完善。
即將召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議將審議關(guān)于禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定草案。
我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)作了哪些具體規(guī)定？如何加大對(duì)野生動(dòng)物的司法保護(hù)力度？執(zhí)法司法實(shí)踐中還存在哪些短板？針對(duì)這些問(wèn)題，記者進(jìn)行了采訪(fǎng)。
禁止濫食野生動(dòng)物成共識(shí)
2月15日，科技部社會(huì)發(fā)展科技司司長(zhǎng)吳遠(yuǎn)彬在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上介紹，通過(guò)新冠病毒溯源和傳播路徑研究，相關(guān)數(shù)據(jù)提示此次疫情可能與野生動(dòng)物交易有關(guān)，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
“科學(xué)研究表明，近年來(lái)世界各地出現(xiàn)的新發(fā)傳染病，例如禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等，都和動(dòng)物有關(guān)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)有超過(guò)70%的新發(fā)傳染病來(lái)源于動(dòng)物。”北京大學(xué)保護(hù)生物學(xué)教授呂植說(shuō)，這些病毒本來(lái)存在于自然界，野生動(dòng)物宿主并不一定致病致死，但由于人類(lèi)食用野生動(dòng)物或侵蝕野生動(dòng)物棲息地，使得這些病毒與人類(lèi)的接觸面大幅增加，為病毒從野生動(dòng)物向人類(lèi)傳播創(chuàng)造了條件，從而危及公共衛(wèi)生安全。
記者發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行法律體系中，直接涉及野生動(dòng)物的法律主要包括野生動(dòng)物保護(hù)法、漁業(yè)法、動(dòng)物防疫法和進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等，其中最主要的是野生動(dòng)物保護(hù)法。有專(zhuān)家認(rèn)為，盡管現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法對(duì)野生動(dòng)物及其制品制作的食品有相關(guān)禁止性規(guī)定，但禁止范圍相對(duì)較窄，建議系統(tǒng)建構(gòu)禁止食用野生動(dòng)物管理制度。
“目前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)野生動(dòng)物食用和交易開(kāi)的口子還比較大，難以控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。”呂植表示，如今，食用野生動(dòng)物已非維持生存的必需，反而成了奢侈消費(fèi)，“改變應(yīng)該先從禁止食用野生動(dòng)物做起，這不僅是道德倫理上的取舍，而且應(yīng)當(dāng)成為法律的規(guī)定。”
不過(guò)，雖然禁食“野味”已形成社會(huì)共識(shí)，但對(duì)法律中應(yīng)該禁止到何種程度，仍存在一定爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底禁止野生動(dòng)物的食用和交易。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律應(yīng)妥善處理好濫食野生動(dòng)物與合法食用，以及環(huán)境保護(hù)、食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的關(guān)系。
“野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題地方之間差異很大，法律實(shí)施的難度也不盡相同。建議地方立法可以先于國(guó)家立法進(jìn)行，也可以制定嚴(yán)于國(guó)家立法的地方標(biāo)準(zhǔn)和方法。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示，目前一些地方在禁食野生動(dòng)物方面已有動(dòng)作，天津市人大常委會(huì)2月14日通過(guò)了禁止食用野生動(dòng)物的決定，很多地方也以正式文件的形式，明確在疫情期間禁止食用、交易野生動(dòng)物。
最高人民檢察院第一檢察廳廳長(zhǎng)苗生明表示，盡管法律已經(jīng)規(guī)定為了食用而收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的行為構(gòu)成犯罪，但對(duì)于單純的食用行為并沒(méi)有法律方面的規(guī)制，僅從道德層面約束人們禁止食用野生動(dòng)物，其效果是非常有限的，“建議對(duì)于明知是珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品而作為食材單純食用的，也要從立法層面將其納入規(guī)制范圍，對(duì)行為人予以行政處罰。”
部分潛在風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)物存在監(jiān)管“空白”
“立法中應(yīng)確立野生動(dòng)物普遍保護(hù)的理念，同時(shí)也要引入公共衛(wèi)生和健康的視角。”日前，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)提出，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法所保護(hù)的野生動(dòng)物主要限于珍貴、瀕危動(dòng)物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值）動(dòng)物，在實(shí)踐中主要依賴(lài)于國(guó)家主管部門(mén)發(fā)布的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，“這一管理方式存在保護(hù)范圍過(guò)于狹窄，視角單一等問(wèn)題。”
依照現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法的規(guī)定，該法所保護(hù)的野生動(dòng)物范圍為“珍貴、瀕危和有益的、有價(jià)值的”野生動(dòng)物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風(fēng)險(xiǎn)的物種，反而作為一般動(dòng)物被排除在該法調(diào)整范圍之外。
“這樣的分類(lèi)缺乏對(duì)動(dòng)物多樣性的關(guān)照。”南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授宋華琳建議，應(yīng)拓展法律所保護(hù)的范圍，依據(jù)野生動(dòng)物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理和保護(hù)。對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物予以重點(diǎn)保護(hù)，設(shè)置相對(duì)更為嚴(yán)格的法律責(zé)任制度；同時(shí)也要對(duì)其他普通野生動(dòng)物設(shè)定必要的保護(hù)。
不過(guò)，部分地區(qū)民間有食用野生動(dòng)物的習(xí)慣，歷史上也圍繞野生動(dòng)物的繁殖馴養(yǎng)、開(kāi)發(fā)利用形成了規(guī)模不小的產(chǎn)業(yè)。一旦修改相關(guān)法律，是否會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生嚴(yán)重的影響？
“野生動(dòng)物保護(hù)與環(huán)境健康、公共衛(wèi)生和生物安全的關(guān)系在科學(xué)上還存在一定的不確定性，反映在立法上自然會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。” 周珂說(shuō)，特別是在禁止食用野生動(dòng)物、限制野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題上，分歧與爭(zhēng)論也比較激烈。
對(duì)此，呂植建議，不應(yīng)再鼓勵(lì)對(duì)野生動(dòng)物的商業(yè)性消費(fèi)和貿(mào)易，對(duì)食用野生動(dòng)物更要嚴(yán)格禁止，“此次疫情給人們的教訓(xùn)深刻，應(yīng)該借此機(jī)會(huì)，推動(dòng)野生動(dòng)物養(yǎng)殖行業(yè)逐漸退出市場(chǎng)。”呂植表示，眼下對(duì)一些繁育技術(shù)成熟、健康風(fēng)險(xiǎn)可控、擁有可持續(xù)繁育種群且無(wú)需從野外捕獲野生個(gè)體的動(dòng)物，可以通過(guò)建立“白名單”的做法，允許繁育子二代以上的動(dòng)物商業(yè)利用。
“野生動(dòng)物保護(hù)屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)適用該領(lǐng)域法的理念和原則。”周珂建議，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)與《生物多樣性公約》中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相銜接，有針對(duì)性地制定相應(yīng)規(guī)范，“同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的保護(hù)優(yōu)先原則，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，要將環(huán)境保護(hù)特別是涉及環(huán)境健康公共安全的利益放在首位。”
我國(guó)現(xiàn)行野生動(dòng)物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對(duì)較弱
疫情發(fā)生以來(lái)，各地各部門(mén)迅速行動(dòng)，查辦了一批野生動(dòng)物違規(guī)交易案件。1月26日，市場(chǎng)監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局發(fā)布《關(guān)于禁止野生動(dòng)物交易的公告》，決定自公告發(fā)布之日起至全國(guó)疫情解除期間，禁止野生動(dòng)物交易活動(dòng)。2月6日，市場(chǎng)監(jiān)管總局、公安部等五部門(mén)發(fā)出《關(guān)于聯(lián)合開(kāi)展打擊野生動(dòng)物違規(guī)交易專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的通知》，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊疫情期間野生動(dòng)物違規(guī)交易行為。
長(zhǎng)期以來(lái)，涉野生動(dòng)物違法犯罪活動(dòng)屢禁不絕，宋華琳分析認(rèn)為，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法所設(shè)定的法律責(zé)任相對(duì)較輕，而從事野生動(dòng)物非法交易活動(dòng)利潤(rùn)相對(duì)較高，違法者違法機(jī)會(huì)成本相對(duì)較低，因此違法者會(huì)鋌而走險(xiǎn)，導(dǎo)致違法行為屢禁不絕，“應(yīng)當(dāng)考慮強(qiáng)化法律責(zé)任、捋順管理體制等方面的問(wèn)題。”
“我國(guó)現(xiàn)行野生動(dòng)物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對(duì)較弱，就野生動(dòng)物監(jiān)管而言，林業(yè)和草原部門(mén)的監(jiān)管資源相對(duì)有限，而市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要負(fù)責(zé)的監(jiān)管事項(xiàng)眾多，野生動(dòng)物交易相對(duì)分散、隱蔽，很難進(jìn)入監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法的優(yōu)先順序。”宋華琳表示。
周珂也認(rèn)為，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)和管理部門(mén)眾多、職能分散，在涉及環(huán)境健康與公共安全管理等重要問(wèn)題上缺乏配合，造成了執(zhí)法效率差，“野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)分屬不同部門(mén)，既難以協(xié)同監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題又難以及時(shí)解決，造成野生動(dòng)物保護(hù)不利和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。”
法律銜接也是影響執(zhí)法效果的一個(gè)因素。“比如野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的‘兩法銜接’工作還不完善。”苗生明指出，目前，各地野生動(dòng)物保護(hù)的行政主管機(jī)關(guān)移送刑事案件數(shù)量少，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督移送的案件也少，這在一定程度上是因?yàn)樯袥](méi)有在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域建立完備的行政執(zhí)法與刑事司法工作機(jī)制。
“野生動(dòng)物在棲息地被非法獵殺，通過(guò)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、野味店、網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)等渠道非法銷(xiāo)售，被食用、藥用或者作為寵物飼養(yǎng)等亂象，反映出野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法等法律實(shí)施中存在執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題。”苗生明說(shuō)，最高檢已經(jīng)要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)結(jié)合公益訴訟檢察職能，注意發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)中存在的監(jiān)管漏洞，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。
宋華琳表示，在未來(lái)野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)法律修改同時(shí)，還要關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)法和動(dòng)物防疫法、傳染病防治法、食品安全法等相關(guān)法律的銜接，對(duì)相關(guān)法律中關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)及相應(yīng)動(dòng)物防疫、食品安全規(guī)定，需適時(shí)加以健全和完善。（記者 張 璁）
